2000年1月12日 · 第9版

特别报道

全国人大不给代表打“白条”

本报讯 去年3月召开的九届全国人大二次会议期间，代表对各方面的工作提出建议、批评和意见共3040件（包括作为建议处理的议案530件）。大会闭会以后，全国人大常委会办公厅按照“全国人民代表大会议事规则”的规定，将这些建议、批评和意见分别交由中央和地方的147个单位研究处理。至今，代表提出的建议、批评和意见已经办理完毕，并直接答复了代表。

代表对各方面工作提出建议、批评和意见，是人大代表依法履行代表职责的重要内容，是党和政府深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的重要环节。全国人大常委会办公厅为进一步做好代表建议的办理工作，根据去年代表建议比较多，办理难度比较大的实际情况，在九届全国人大二次会议闭会后不久，就召开了有110多个承办单位参加的代表建议办理工作协调会，研究了办理工作中的具体问题，明确了依法办好代表建议的要求。

各承办单位把办理好代表建议，作为密切国家机关同人民群众联系，增强决策科学化、民主化，改进机关工作的重要内容，列入重要议事日程和重点事项，认真抓好落实。许多承办单位为了办好建议，改进工作，不仅进一步完善了办理工作制度，还广泛开展了走访代表、召开座谈会、主动同代表建立联系、健全情况反馈制度等工作，提高了办理工作的效率和质量。国家发展计划委员会、国家经贸委、财政部、信息产业部、人事部、科技部、教育部、公安部、海关总署等单位，通过多种方式征求代表意见、听取代表意见的做法，受到代表们的称赞。

在办理过程中，承办单位认真吸纳代表的建议。如代表提出的有关铁路建设的建议，铁道部部长办公会议进行了专门研究，有的项目已经纳入铁路建设规划。四川代表团提出的关于建造长江、黄河“绿色长城”的建议，国家林业局认真研究，表示将在重点抓好长江中上游防护林工程的同时，启动黄河下游及海河流域防护林体系等工程。东北地区部分全国人大代表联合提出了“请国家给予高寒地区城市居民供热若干扶持政策”的建议，建设部、财政部、国家发展计划委员会、国家经贸委、国家环保总局组成联合调查组，到东北地区调查，多次召开代表座谈会，与有关省市政府部门共同研究解决途径。各承办单位的这种尊重代表民主权利、认真负责的精神和工作中一些好的做法，受到许多代表的表扬和好评。

民主法制述评

莫打“立法官司”

本报记者 崔士鑫

编者按：去年11月10日，本刊结合立法法草案的出台，针对当前立法领域存在的一些不正常现象，发表了《防治立法违规行为》一文。文章刊出后，不少读者向本刊反映一些立法中存在的实际问题，尤其是全国供销系统对农业部门出台的有关农药方面的法规、规章意见较多。为此，记者对围绕农药问题的“立法纠纷”进行了调查，希望通过这一事例，说明有关部门在立法时，一定要从大局出发，多听取各部门、各方面的意见，避免不适当的立法产生负面效果。

去年6月、10月，湖南省澧县供销社专门向基层供销社下发文件，文件的内容，竟是坚决抵制澧县农业局有关农药经营“两证一照”的规定。

无独有偶，在湖北省阳新县，当县农业局要求各供销社办理“农药经营许可证”时，不少供销社拒不办理。县农业部门只好祭起“执法”的法宝，甚至上路设卡，强行扣押未去农业局办证的供销社的农药商品。

为什么这些基层供销社胆敢“抗法”？了解内情的人知道，一段时期以来，围绕农药市场的管理权限问题，不少地方的供销与农业部门，都在争得不可开交，有关部门业已为此打起了“立法官司”。

“办法”没法办了

早在1997年5月8日，国务院出台了一个《农药管理条例》。

条例出台后，各地纷纷相应出台法规、规章和各种“办法”。时隔两年，农业部也于1999年7月23日推出《农药管理条例实施办法》。这一办法反映了各地有关农药管理的法规、规章等的共同特点：加大了农业行政主管部门的权限，特别提出从事农药经营者，须“经县级以上农业行政主管部门审查合格后”，才能到工商行政管理机关申请办理营业执照。而这一条是国务院条例中所没有的。

事情还远不止这样简单。不少地方干脆明文规定：经营农药的单位，必须先到农业行政主管部门办理“农药经营许可证”；农药经营人员上岗前，必须到农业部门培训，领取“农药经营上岗证”。有了两证，才能去工商局办营业执照。这种做法，被简称为“两证一照”。

“两证一照”一出台，顿时成了有关各方关注的焦点。其中反应最激烈的，是多年从事农药经营的各地供销合作社。因为这证那证的背后，是相当可观的经济利益。

湖南澧县供销合作社反映，他们在全县有360多个自然经营点（基层供销社为方便农民购买化肥、农药等农资而设立的非独立经营单位），县农业主管部门要求一个点办理一个许可证，加上上岗培训证，每个非独立经营点总需花费约700元。仅此一项，全县供销合作社系统一年要多开支30多万元。

全国供销合作总社有关部门负责人认为，由此推算，整个湖南省供销合作社系统一年要多支付1500万元左右，全国供销合作社系统需多支付的费用，将达到4亿到5亿元！

双方各执己见

1999年7月，农业部的“办法”出台后，按规定向国务院报请备案。国务院法制办向全国供销合作总社发函征求意见。

“两证一照”搅得基层供销社怨气沸腾，反应强烈，全国供销合作总社的相关人士早已坐立不安了。但是对地方上的法规也好，“土政策”也好，他们都无可奈何。这一次，他们搬来国务院的条例，开始“引经据典”地对农业部的办法提出不同看法。

农业部认为，条例已规定了农业行政主管部门负责全国的农药登记和农药监督管理工作，制定相应的实施办法理所当然。

供销总社则认为，条例的规定已经很详细，也没有授权农业部制定实施办法，办法的制定属越权立法。再者，农药管理包括农药的生产、流通、使用、环保、市场管理等许多环节，涉及到化工、工商、技术监督、供销等许多部门，作为农业部的一个部门文件，提出许多约束其他部门的条文，是不符合常规的，在实施过程中也将不可避免地带来许多问题。

尤其令供销系统不满的是，办法明确了各级农业行政主管部门对农药的经营、使用、监督有管理权，对违反有关规定的还有处罚权。与此同时，办法中规定可以经营农药的单位又都包括属于农业部门的农业植物保护站、土壤肥料站和农业技术推广机构。一个系统内既有管理职能、所属单位又进行经营，既当“裁判员”，又是“运动员”，如何保证公正和公平？

的确，在湖南、湖北等省的少数地方，就出现了农药监督管理站与农业植保植检站两块牌子、一套人马、合署办公的现象。个别地方甚至发生了供销社从农业植保站购进农药、农业植保站人员又配合农业局前去查处假农药的怪事。

且听旁观者言

出了“立法官司”，应当由谁来裁判？

国务院法制办的负责同志认为，近几年国务院法制办加强了备案程序，通过这一程序，可以解决一些立法中出现的各方面反映强烈的问题。

在备案审查中，如果发现有问题，国务院法制办将首先向制定法规规章的机关发“说明函”，要求该机关说明法规、规章或其它有关条文如此制定的依据；二是如果该机关仍认为其制定法规、规章或有关条文的依据充分，国务院法制办将发出“建议改正函”，建议其修改；三是如果该机关仍不愿意改正，国务院法制办将提请国务院予以撤销。对于各地的一些不同做法，各地都有相应的监督程序，包括备案程序，可以通过这一机制解决一些“立法官司”。

然而，这种“亡羊补牢”的办法，也存在一些问题。

四川省去年在制定农药管理条例时，就是一波三折。首先由于技术监督部门和科委的反对，而使条例在人大一度搁浅。到了8月份，条例终于通过了，但由于草案第一稿没有征求供销社系统的意见，第二稿只提前一天通知了省供销社，所提意见也没有吸纳。条例出台后，仍执行“两证一照”的制度，结果不少地方出现了农业部门与供销社系统相互“顶牛”的混乱局面。

最后，在四川省供销系统的多次反映和省有关部门的干预下，才经省人大、省政府同意，专门下发了一个通知，给供销社单独“开了个口子”：鉴于省供销社系统多年来经营农药且具有较好的经营设施和技术人员的实际情况，全省供销社系统农药经营人员的培训和农药经营单位的“经营许可证”，由农业厅委托省供销社负责开展、核发。

因此，尽管有备案、监督等改正的程序，有关人士认为，随着立法步伐的加快，各地、各部门都在积极立法。但在立法过程中，负责立法的地方、部门，都应站在全局的高度，一定要事先多听取相关部门的不同意见，以免法规或规章业已出台、造成了不良影响才去纠正，从而少打“立法官司”，努力提高法律的权威性、严肃性。

法治论苑

乃文

如果量长度的尺子长短不一、称重量的天平轻重随意，那将产生怎样的麻烦？如果制定法度的部门各执己见、执行法律的机关莫衷一是，那又将带来多大的混乱？度量衡不统一，破坏的仅是正常的经济秩序；法律、法规相互打架，将直接损害国家的尊严。而出现种种有损国家尊严的“立法官司”，最终的受害者，还是广大的老百姓。

依法打架，打“立法官司”，是近几年随着我国立法步伐加快、立法数量增多，出现的不正常现象。原因之一，是部门或地方通过制定法律，加进部门利益或地方保护主义的内容，使本应公平、公正，可“范天下之不一而归于一”的法律，出现偏差。这种现象虽为数不多，但其影响不可低估，尤其是对人民群众的利益，更将带来直接和长久的损害。

有关农药市场管理的这场“立法官司”就很能说明问题。供销系统的人士坦言，如果一年要多付出几个亿的重复办证和培训的开支，对于目前由于政策性亏损问题尚未解决、经营比较困难的供销合作社来说，无疑是雪上加霜。供销社难以自我“消化”，最后势必出现这种结果：这笔费用表面上反映在供销合作社账上，实际上最终都由农民来承担。加之有关法规在实际执行时，供销社要维护自己的权益，农业部门要扩大自己的“领地”，将导致农药市场秩序的不稳定和混乱，假冒伪劣农药乘机入场，最终损害的还是农民的利益。

令人略感欣慰的是，立法打架的问题业已引起人们的高度重视。国家和地方有关部门正在加大备案审查的力度，可以解决一些迫切需要解决的问题。特别是立法法业已准备提交今年3月召开的九届全国人大三次会议进行审议。人们期望着立法法的出台，能从根本上规范立法活动，促进立法的民主化和科学化，维护社会主义法制的统一，避免“立法官司”的出现，保证依法治国战略的正确实施。

社会视点

何为正名制度？简单地说，就是检察机关在查清举报失实后，主动为被举报的当事人恢复名誉，消除影响。

正名制度 还无辜者以清白

本报记者 吴兢

在采访四川省检察机关的过程中，正名制度引起了记者的浓厚兴趣。

这项制度从两年前开始实行，如今已依法保护了数百名干部，取得了良好的法律效果和社会效果。

翻开四川省检察院的年终总结，以下两组数据引人注目：

1999年1月至10月，全省检察机关查办职务犯罪案件1757件，上升25．1％，其中有县处级以上领导干部89人；

1998年以来，他们通过立案前的审查，为273名举报失实的干部澄清了事实，理直气壮地保护了一批干部。

这两组数据，真实地体现了：让犯罪者难逃法网，让无辜者不受法律的追究！而第二组数据，正是正名制度的实效所在。

作为正名制度的直接受益者，成都天星照明电器集团公司总经理周裕祥提起检察院为他正名的事激动不已。

一年前，彭州市检察院收到一封反映周裕祥有严重经济问题的举报信。检察院对此高度重视，立即派检察人员进行初步调查。经过详细的调查，检察院发现这一举报完全失实。

如何才能最大程度地保护无罪者的利益？彭州市检察院没有就此收兵，而是大张旗鼓为周裕祥正名。他们专门在天星集团召开了“举报调查通报会”，向广大干部职工通报调查的结果，为周裕祥公开恢复名誉。

名誉恢复之后，周裕祥以更大的热情投入了工作，使企业稳步发展。1999年，他带领天星职工获得销售收入较上年增长30％的骄人成绩，创利税500万元，使企业成为当地的支柱企业和纳税大户。周裕祥说，我能有今天的成绩，离不开检察院的帮助，是检察院的正名制度救了我。

对于四川齿轮厂厂长房昭杰、常务副厂长龚子骥等6名企业领导来说，正名制度同样给他们带来了新生。他们被同一封举报信告到了双流县人民检察院，罪名包括贪污受贿、挪用公款等。在尽量不影响企业的生产经营秩序的情况下，双流县检察院进行了认真细致的调查，结果发现举报内容严重失实。真相大白之后，检察院专门到齿轮厂召开了“举报调查通报会”，依法为这6名企业领导公开正名，消除不良影响。

感动之余，这6名被正名之人给检察院送来了一面锦旗，上书：“打击罪犯执法如山，保驾护航情深意长”。

的确，正名对于当事人来说，意义重大：无端受到失实举报，本已是一件令人窝火的事，而检察院的调查，又无形中增加了外界对当事人的怀疑，增加了当事人的心理压力。如果检察院对不实举报不予以公开正名的话，当事人要想彻底恢复名誉可不是一件容易的事。费时间费精力不说，口说无凭，群众还不一定相信。而正名制度，由检察院以法律的名义进行，可以将失实举报对当事人的负面影响降到最低程度。

四川省检察院检察长韩忠信告诉记者：“依法打击犯罪与依法保护无辜，并不矛盾。刑法的基本原则就是打击犯罪，保护无辜。过去，我们在打击与保护的关系把握上出现了偏差，重打击而轻保护，对该保护的没有切实予以保护。1998年以来，我们坚持做到依法打击与依法保护并重。对查实构成犯罪的，我们坚决予以严厉打击；对查清不构成犯罪的，我们坚决予以保护，给予公开正名。”

如今，在四川省检察机关，正名已成了一种制度。对于需要正名的当事人，检察机关可以为他提供三个层次的法律帮助：其一，向本人进行通报，让其卸下思想包袱、重新轻装上阵；其二，向当事人的上级领导机关进行通报，让领导机关可以对当事人放心地提拔、使用；其三，向当事人所在单位进行通报，在群众当中为当事人恢复名誉。可以说，正名制度，切实为无辜者撑起了保护伞。

中国医学科学院某研究所副所长王某曾被人举报私分了几十万元的公款。成都市金牛区检察院接到举报后，迅速开展调查。他们通过大量的调查取证，核实有关账目之后，终于查清了事实：王某的问题系账务处理不规范所致，王某本人并无经济问题。举报材料与事实不符。检察院及时将调查结果通知有关方面，为王某澄清了事实，卸掉了王某的心理包袱。王某对此非常感动。此后，王某工作更加积极主动，被任命为该所常务副所长主持工作至今。

正如诸多正名制度的受益人所说：“从正名制度上，我们看到了法律的公正！”

高高兴兴选“村官”

近日，云南省玉溪市在全市一区八县的641个村公所、办事处和居委会，全面铺开了民主选举村民委员会工作。由于各级领导高度重视，广泛宣传，精心组织，使广大选民的参与热情空前高涨，保证了选举工作的顺利开展。

上图：玉溪市所属的澄江县，有关部门组织的文艺演出队，利用选举大会唱票间隙为选民们表演文艺节目。

下图：又一个村民委员会诞生了。

潘泉 摄影报道

各地人大报刊集锦

给人大代表上点“议案课”

在地方人大召开人代会会议时，代表都要联名提出一些议案，但最后真正能形成议案的却很少。原因何在？主要是有些代表并不了解什么属于议案，怎么提议案。

要解决这一问题，首先，人大代表要以当家作主的负责态度严肃对待这件事。其次，要掌握业务知识。有关方面要抓好对代表的学习培训，使他们懂得什么是议案，提议案应考虑的法定要素及注意点，使所提议案不仅符合法定时间、法定人数，而且符合法定内容、法定范围和具有可操作性。第三，要注重组织引导。人代会会议前，地方人大常委会要有目的地组织代表开展调查研究和视察活动，为提议案提供依据做准备，克服会上匆匆忙忙“凑议案”的做法。第四，要扩大议案的法律效应。一旦议案形成，人大常委会应根据所作相关决议的要求，认真抓好落实情况的督办检查，确保决议付诸实施，以激发代表提议案的热情。——甘肃省人大《人民之声报》

各地人大报刊集锦

山东曲阜市人大常委会立足为代表服务，积极指导上级人大代表小组开展闭会期间的活动，较好地发挥了代表的作用。这个市人大常委会将驻本市44名全国、省、济宁市人大代表混编成8个代表小组，制定了代表小组学习、活动等规章制度，并在城区代表所在单位设立了代表小组活动室，配备了活动用品。对活动内容，常委会每年年初都制定一个代表小组活动计划，也可以根据代表小组的建议要求，随时召集活动。每次活动都有常委会分管主任、有关委室负责人陪同，从而保证了活动的质量和效果。近年来，他们先后组织代表小组学习了地方组织法、代表法和省实施代表法办法等法律法规，提高代表的素质和法律意识，视察调查了城市建设、文物保护、农业、私营经济、精神文明建设等发展情况。代表们提出了很多好的意见建议，促进了有关工作的发展。——山东省人大《山东人大工作》

各地人大报刊集锦

霍邱县设“人大代表活动日”

安徽霍邱县龙潭镇最近规定每月末为人大代表活动日。在活动日里，人大代表们不仅要听取村两委对村内近期工作思路、计划安排和前期事务落实情况的通报，还要对通报事宜进行审议、评议，并提出积极的建议，从而使村两委的工作与决策始终符合广大村民的意愿。该镇不定期地开展人大代表活动日已由来已久。由于长年坚持人大代表活动日制度，不仅调动了广大村民参政议政的积极性，也融洽了干群关系，化解了热点难点问题，使农村基层工作得以顺利开展。——安徽省人大《人民民主报》

有了“大树”好乘凉 张也弛 作