湖北省黄冈市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂11行终8号上诉人（原审被告）麻城市城乡规划局，住所地：湖北省麻城市金桥大道**。统一社会信用代码12421181420735257W。法定代表人阮杰，该局局长。委托代理人朱长友，麻城市城乡规划局工作人员。代理权限为一般代理。委托代理人颜远志，湖北博林律师事务所律师。代理权限为一般代理。被上诉人（原审原告）麻城市晶山房地产开发有限公司，，住所地：湖北省麻城市朝圣路（商住小区**2门**）统一社会信用代码：914211817570014433。法定代表人夏浩，该公司总经理。委托代理人潘武，麻城市晶山房地产开发有限公司职工。代理权限为特别授权。委托代理人颜晓鹏，湖北诚信联合律师事务所律师。代理权限为一般授权。
上诉人麻城市城乡规划局因规划行政许可一案，不服麻城市人民法院（2018）鄂1181行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人麻城市城乡规划局副局长何干及委托代理人朱长友、颜远志，被上诉人麻城市晶山房地产开发有限公司（以下简称晶山房地产公司）的委托代理人潘武、颜晓鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审认定，2003年8月，麻城市人民政府采用市场机制，通过招商引资筹措城市建设资金，用“以地换路”的办法推动陵园东路（现更名为朝圣路）的开发建设，为加快麻城市朝圣路及其配套工程建设，麻城市人民政府委派麻城市建设局以招商引资的方式邀请胡隆玉对前述朝圣路开发项目进行投资建设，并于同年9月16日，签订《麻城市朝圣路开发项目承包建设合同书》一份。合同签订后，胡隆玉与李某、武汉市华轻房地产综合开发公司共同出资注册成立了晶山房地产公司，对上述招商合同项目进行投资开发建设。上述《朝圣路开发项目承包建设合同》对朝圣路项目开发建设方式，合同价款、支付方式，享受的优惠政策，朝圣路拆迁、建设、配套工作事宜和各自的职责及违法的认定和赔偿均作了详细的约定，并经麻城市公证处（2003）麻证字第938号公证书公证。同年11月7日，晶山房地产公司与麻城市国土资源局签订了一份《国有土地使用权出让合同》，该《合同》对出让土地的交付与出让金的缴纳等等方面均作了详细的约定，即出让位于麻城市××路××5万平方米（约75亩）50年整，具体出让细则根据麻城市政府[2003]28号《关于陵园东路建设有关问题的专题会议纪要》的精神办理，并于当日办理了地号为040601295的《国有土地使用证》；同年12月7日，办理了编号为2003005号的《建设用地规划许可证》。由于当时的开发项目用地系“以地换路”的方式获取，国有土地出让合同没有对项目容积率、建筑密度、绿化率等相关规划控制指标作出详细具体的规定，亦无明确的控制性详细规划指标。晶山房地产公司取得上述土地使用证和规划许可证后，自2003年至2011年先后完成了一、二期项目工程共计22幢商住房屋的建设，且经麻城市城乡规划局的建设工程规划验收合格。2011年，晶山房地产公司申报麻城市朝圣路商业街三期项目控制性详细规划审批及规划行政许可，麻城市人民政府于同年9月审批了《晶山房地产公司卢家河商业小区用地控制性详细规划》方案，主要指标为实际用地面积13052平方米，总建筑面积30020平方米，容积率2.3，建筑密度30%，建筑限高50米，绿化率35%。该项目用地的控制性详细规划获批后，麻城市城乡规划局于2014年在其官方网站及卢家河商业街三期项目现场进行批前公示。在规定的公示异议期满后，无任何异议的情形下，麻城市城乡规划局未按公示结果继续履行职责；与此同时该宗用地的部分地块被当地村民长期占用，政府和各职能部门多次协调，迟迟无法清退村民占用的土地，晶山房地产公司亦未督促要求麻城市城乡规划局尽快办理许可手续。2018年3月15日，晶山房地产公司依据2011年麻城市人民政府审批的《麻城市晶山房地产有限公司卢家河商业小区用地控制性详细规划方案》和2014年麻城市城乡规划局官网上批前公示无异议的《麻城市晶山房地产有限公司卢家河商业小区规划方案》，向麻城市城乡规划局提交了《关于办理朝圣路商业街三期项目规划准建手续的报告》的申请，该局于同年6月1日以申请的要求三期用地面积13052平方米，按照2011年市政府核准的项目2.3容积率办理规划许可的申请，因涉及容积率变更批准和土地出让金补缴，该局无权直接作出建设工程规划许可为由而作出（2018）麻规不许第001号《不予行政许可决定书》。晶山房地产公司不服该不予行政许可决定，遂提起行政诉讼，要求依法撤销上述不予行政许可决定；并依法判令麻城市城乡规划局按照2011年麻城市人民政府审批的卢家河商业小区用地控制性详细规划方案及被告于2014年对卢家河商业小区规划方案公示的结果，对晶山房地产公司提交的《关于办理朝圣路商业街三期项目规划准建手续的报告》作出规划行政许可。原审认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，麻城市城乡规划局是本案适格的行政主体。建设规划行政主管机关对行政相对人申请规划许可时，应当严格遵循行政许可规定的程序。根据《中华人民共和国行政许可法》第四十二条第一款“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定”的规定，即行政机关对于申请人申请的行政许可事项最迟不得超过三十日即应作出行政许可决定。本案中，晶山房地产公司于2018年3月15日向麻城市城乡规划局提交了《关于申请办理朝圣路商业街三期项目规划准建手续的报告》，该项目在2014年麻城市城乡规划局的官网上已进行批前公示，公示期限届满后，在无任何异议的情形下，该局应当严格按照上述法律规定对行政许可相对人申请的事项进行审查并作出是否许可的决定，但麻城市城乡规划局于同年6月11日才作出《不予行政许可决定书》，明显超过法律规定的最长许可期限，该行政行为违反《行政许可法》的相关规定，且该行政行为程序违法，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）款的规定，判决撤销麻城市城乡规划局作出的（2018）麻规不许第001号不予行政许可决定书；责令麻城市城乡规划局于本判决生效后三十日内重新作出是否规划许可的决定。麻城市城乡规划局上诉称，原判以被诉行政行为超过法定期限作出为由而撤销，适用法律错误，同时，原判未对是否应当作出许可及如何作出进行阐述，亦未对被诉行政行为认定事实、适用法律等方面作出评判，属认定事实不清，请求撤销原判，改判驳回晶山房地产公司诉讼请求。晶山房地产公司辩称，原判认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。麻城市城乡规划局、晶山房地产公司向原审法院提交的证据均随卷移送本院。原审法院对证据的分析与认定，符合法律规定，本院予以确认。二审中，麻城市城乡规划局、晶山房地产公司未向本院提交新证据。本院另查明，麻城市城乡规划局在作出被诉不予行政许可决定前，没有告知晶山房地产公司享有要求听证的权利，亦未举行听证。原审查明的其他事实本院予以确认。
本院认为，麻城市城乡规划局作为麻城市城乡规划主管部门依法具有负责本行政区域内的城乡规划管理工作职权。根据《中华人民共和国行政许可法》第四条、第五条、第四十七条规定，设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序；亦应当遵循公开、公平、公正的原则，符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视；行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。本案中，根据原审查明的事实，麻城市城乡规划局存在超过法定期限作出不予行政许可决定的情形，且该不予行政许可决定显然对晶山房地产公司的利益具有重大影响，而麻城市城乡规划局在作出决定前，未提供证据证明已告知晶山房地产公司享有要求听证的权利。在此情形下，麻城市城乡规划局迳行作出不予行政许可决定，没有依法保障晶山房地产公司享有的程序性权利，属程序违法，亦有违设定和实施行政许可所应遵循的公开、公平、公正原则，原审判决撤销被诉行政行为，并责令于本判决生效后三十日内重新作出是否规划许可的决定，符合法律规定，依法应予维持。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，麻城市城乡规划局具有负责本行政区域内的城乡规划管理工作的法定职责，其在本案中作出的被诉行政行为被依法撤销，在规定期限内，该局应当依法对晶山房地产公司提出的申请重新作出行政行为。有鉴于本案中已查明的麻城市人民政府于2011年审批的《麻城市晶山房地产有限公司卢家河商业小区用地控制性详细规划方案》、2014年麻城市城乡规划局官网上批前公示的《麻城市晶山房地产有限公司卢家河商业小区规划方案》等实际情况，麻城市城乡规划局宜在规定期限内对晶山房地产公司提出的申请依法作出处理，以履行法定职责，解决行政争议，保护行政相对人的合法权益。故，麻城市城乡规划局的原判适用法律错误、未对应否作出作出许可及如何作出进行阐述等上诉理由，没有法律依据，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，
判决如下：驳回上诉，维持原判。本案案件受理费50元，由上诉人麻城市城乡规划局负担。本判决为终审判决。
审判长 杨 静
审判员 陈 军
审判员 王爱国
二〇一九年三月二十三日
法官助理徐云
书记员陈耕 来自