宁夏回族自治区银川市兴庆区人民法院行 政 判 决 书（2016）宁0104行初129号
原告：杨兵，男，1962年11月16日出生，汉族，住宁夏回族自治区灵武市，现住宁夏回族自治区灵武市。
原告：刘凤萍，女，1965年1月17日出生，汉族，住宁夏回族自治区灵武市，现住宁夏回族自治区灵武市。二原告
委托诉讼代理人：杨婷婷，系二原告女儿，现住宁夏回族自治区灵武市。二原告
委托诉讼代理人：梁红丽，北京在明律师事务所律师。
被告：灵武市宁东镇人民政府（以下简称宁东镇政府），住所地宁夏回族自治区灵武市宁东大道北街。
法定代表人：张志宁，男，镇长。出庭人员：铁柱，男，副镇长。
委托诉讼代理人：陈曦，宁夏浩晟律师事务所律师。
委托诉讼代理人：王宵峰，宁夏浩晟律师事务所律师。
第三人：灵武市宁东镇马跑泉村村委会（以下简称马跑泉村委会），住所地宁夏灵武市宁东镇马跑泉村。
法定代表人：黎万，男，该村主任。
委托诉讼代理人：宋自云，宁夏辅德律师事务所律师。
原告杨兵、刘凤萍与被告灵武市宁东镇人民政府房屋拆迁管理一案，本院于2016年8月19日受理后，于2016年8月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，于2016年9月19日向第三人送达了参加诉讼通知书及传票。2016年11月8日本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告杨兵、刘凤萍及其委托诉讼代理人杨婷婷、梁红丽，被告宁东镇政府副镇长铁柱及委托诉讼代理人陈曦、王宵峰，第三人马跑泉村委会主任黎万及委托代理人宋自云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，二原告经营的宁夏宁东金水宾馆位于宁东能源化工基地古窑子高速路口向西200米，有合法的集体土地使用证，因被纳入征地拆迁范围，相关单位拟征收原告房屋，但因补偿数额过低，不能保障原告的居住和经营条件，因此原告一直没有签订补偿安置协议。2016年8月8日，被告作出《限期拆除决定书》以及《限期拆除违法建筑的公告》。在此之前的7月份，宁东化工基地管理委员会综合执法局作出了同样内容的《限期拆除告知书》，认定原告在古窑子金水宾馆南侧违规建房748平方米及四周围墙，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第七十六条的规定，责令原告立即改正，并于七日内拆除违法建筑，逾期未拆除的，将组织人员机械进行强制拆除。在未撤销前置程序的情况下，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》以及《村庄和集镇建设管理条例》的规定作出同样的处罚决定。原告认为被告作出的《限期拆除决定书》的具体行政行为适用法律错误，事实不清，证据不足，程序违法。请求判令：
一、依法撤销被告作出的宁东镇限拆决字[2016]第002号《限期拆迁决定书》及宁东镇限拆决字[2016]第002-2号《限期拆迁决定书》；
二、本案诉讼费由被告承担。
被告宁东镇政府辩称，一、被告作出的行政处罚决定事实清楚、证据确实充分。原告杨兵、刘凤萍建设涉案建筑物时及建成后未依法取得土地使用权证、选址意见书、建设工程施工许可证等相关手续及审批文件，在调查笔录和询问笔录中原告杨兵、刘凤萍对该事实认可。根据相关法律规定，农村村民在乡、村庄规划区内建造房屋，需向乡镇人民政府提出书面申请，并提交法律、法规及规章规定的相关材料，由乡镇人民政府对符合规划或村庄规划核发建设许可证；
二、被告适用《中华人民共和国城乡规划法》等法律规定，对原告建设的违法建筑进行查处，完全符合法律法规的规定，适用法律正确；
三、被告作出行政处罚决定的程序合法。第三人马跑泉村委会述称，涉案房屋在建设之前未向村委会申请，也未征得村委会同意及未履行向镇政府申请审批的建设手续，在2016年7月管委会综合执法局要求原告办理相应的建房合法手续，并对其违法行为予以改正，但原告一直没有改正行为，因此被告限期拆除行为合法。原告为支持其诉讼理由向法庭提供证据如下：证据一.1、集体土地使用权证（杨兵、刘凤萍、杨志楠、杨志超分别为灵2008第23号、21号、22号、24号）四份；2、307国道南征地费复印件四份；3、征地补偿费缴纳收据复印件两份及《村庄和集镇规划建设管理条例》。证明目的：原告具有合法的土地使用权。被告质证意见：对证据1的真实性、合法性无异议，关联性有异议，所拆除的房屋不在该四份土地使用证上附着的房屋之内，也不在该地上，与本案无关；对证据2的真实性无法核实，合法性及关联性有异议，征地费的概念不对，如果票据是真实的，村委会也无权收取该费用，无法证明本案涉案违法建筑与该票据所列明的土地有关；对证据3的真实性无法核实，合法性、关联性不认可。第三人质证意见：上述票据无法核实，费用如何收取不清楚；集体土地使用证是宅基地证，土地证上所列地不在涉案土地范围内，在涉案土地的北边，宅基地证所列地与本案涉案地是两块地。村委会的收据中所列收款人田生君不是村委会工作人员，具体是什么职务不清楚，章看不清、不完整；村委会收款收据及被告收款票据证明目的不认可，无法证实原告在宅基地使用证以外的土地上的建房行为取得县级政府土地行政主管部门及乡政府的批准。证据二.土地征用申请书批件及图示复印件各一份。证明目的：原告建设涉案房屋及扩建停车场是经过村委会批准确认的。被告质证意见：真实性无法核实，合法性及关联性有异议，在宅基地上不允许建设经营用房，村委会无权予以批准，该证据与法庭调查原告的票据所针对的土地范围有矛盾，四张所谓的村委会收据，根据原告陈述就是本案涉案违法建筑所占用的土地，但收据是2001年开具，而该组证据申请时间是2002年，可见原告上述陈述自相矛盾。第三人质证意见：真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可，村委会盖章无法判断是否是村委会公章；两份证据均是在盖章的空白纸上补填的内容，其他质证意见同被告一致。证据三.1、2009年古窑子商业街改造规划图（原图由规划部门监制，纸张较大，截取与原告有关的规划图）；2、宁夏政府网站宣传《古窑子140户村民自筹资改建商业街》的建设推动了当地经济发展；3、中华人民共和国规划法（2008年1月1日起施行）。证明目的：金水招待所在合法的规划范围内并且房屋建筑依照《物权法》第三十条应确认为合法，而《规划法》是2008年1月1日起施行，本案不应适用规划法。被告质证意见：证据1与实际情况不符，真实性、合法性、关联性有异议；证据2证据形式即网络信息类证据应当以公证书形式提交，真实性无法核实，假设该报道真实存在，也不能作为反映事实的证据，不能证明原告证明目的，因为自筹改建商业街的前提是合法获得土地，得到规划批准方可进行建设；证据3证明目的不认可，原告涉案违法建筑没有得到审批。第三人质证意见：同被告质证意见一致。证据四.1、金水招待所（现金水宾馆）发票领购簿；2、农业银行结算及往来账户单据；3、税务登记证（2003年古窑子金水招待所）；4、营业执照；5、税务登记证（更名为金水宾馆）。证明目的：金水招待所（现金水宾馆）手续齐全，合法经营，所使用的建设房屋具有合法性。被告质证意见：真实性、合法性无异议，关联性有异议，该证据只是原告申办金水宾馆的相关手续，并不能代替土地和规划审批手续，也不能证明涉案房屋是合法建筑。金水宾馆还在营业，拆除的是金水宾馆违法扩建的部分。第三人质证意见：同被告质证意见一致。证据五.1、韩武征地拆迁补偿协议及附着物测算表；2、王艳萍征地拆迁补偿协议及附着物测算表；3、纪忠征地拆迁补偿协议及附着物测算表；4、胡向荣征地拆迁补偿协议及附着物测算表。均系复印件。证明目的：与涉案房屋同类型的房屋均被认定为合法建筑并被征收补偿。被告质证意见：因系复印件，真实性无法核实，即使是真实，也不能类比本案涉案房屋的合法性，没有可比性，关联性和证明目的有异议。第三人质证意见：同被告质证意见一致。对涉案房屋是否是合法建筑的界定标准应当按照《国务院村庄和集镇管理办法的规定》进行认定。证据六.1、2016年7月26日原告与宁东镇政府副镇长铁柱及村委会干部协商补偿的谈话录音以及整理的书面材料；2、政府先后两次出具的征地公示表复印件一份。证明目的：被告是以拆违为名达到拆迁原告房屋的真实目的。被告质证意见：录音的真实性认可，关联性和证明目的不认可，是否涉及本案违法建筑无法反映和证明，书面整理的文字部分有演绎、推测内容，从现有文字部分反映不出与本案有关联性；公示表是打印件，没有签字与盖章，真实性、合法性、关联性均不认可。第三人质证意见：同被告质证意见一致，该组证据无法证实涉案被拆除房屋不属于违章建筑。证据七.1、询问调查笔录、录音及整理录音的书面材料；2、2016年6月24日宁东管委会现场检查勘验视频、录音、录音内容文字材料、笔录以及房屋原始照片；3、执法人员王自祥的执法证照片及《宁夏回族自治区行政执法证件管理办法》。证明目的：被告工作人员与宁东管委会工作人员工作混同，没有执法依据，其作出的笔录不合法，被告据此作出的处罚决定不合法；见证人刘安并未出现在现场。被告质证意见：对调查笔录的真实性、合法性、关联性无异议，证明目的有异议；执法证件因系复印件，真实性、合法性、关联性有异议，如果是真实的，也不能达到原告证明目的，不能证明存在违法行为；对录音的真实性、合法性、关联性不认可，无法核实录音中当事人身份，取证方式合法性及关联性有异议，如果说是真实，也不能证明原告证明目的，所谓的笔录内容不全面。第三人质证意见：同被告质证意见一致。
被告宁东镇政府为支持其辩称理由向法庭提供证据如下：证据一.检查（勘验）笔录、古窑子金水宾馆现场勘验详图、调查询问笔录、刘凤萍土地使用证、杨兵土地使用权证原件各一份。证明目的：原告没有取得涉案建筑物的土地使用权，建设时也未取得施工许可证、选址意见书等审批手续和证件，涉案建筑物为违法建筑。二原告质证意见：真实性、合法性及证明目的有异议。检查勘验笔录中没有原告签字，也没有见证人身份证明，检查勘验人ＸＸ、马学勇并非综合执法局工作人员，也未出示执法工作证明，其余两个案件（原告与被告的强制拆除一案及原告与被告宁东管委会限期拆除决定一案）中刘安也作为见证人，但与本案见证人笔迹不一致，均没有提供其为何级别的工作人员，无法确定真实性合法性；调查主体是宁东管委会综合执法局，但本案中勘验人员王自祥提供的工作证明是宁东镇政府工作人员，其代表的行政行为不能确定，作出的检查勘验笔录无效；宁东管委会对集体土地上的建筑没有调查和认定的法定职权，且调查询问笔录是模板，只提及一个问题没有进行详细调查核实原告是什么时候取得土地、房屋建设的手续及第三人为原告作出的建房批复，由于历史原因未能给原告办理后续手续，其责任属行政机关不作为，并非原告责任，但管委会执法局并未进行调查，也未与规划部门、国土部门、建设部门进行核实，本案被告没有进行实地勘验，以宁东管委会综合执法局无权作出的调查结果作出本案被诉具体行政行为，显属错误；调查询问笔录中询问人安小兵也未出示其工作证明；调查询问笔录续页被告未能提供原件，真实性、合法性、关联性不认可；被告提供的图纸确认的原告涉案房屋面积与事实不符，真实的原告被拆除的房屋面积是898平米，本案中被告所确认的违章违建房屋面积是748平米。证据二.责令改正通知书一份、限期拆除决定书两份。原件。证明目的：被告作出行政处罚决定程序合法。二原告质证意见：真实性、合法性、关联性及证明目的有异议。责令改正通知书被告是依据宁东管委会综合执法局的调查笔录作出的，并未自行调查立案、搜集证据便作出责令改正通知书违法，所依据的法律规定是2008年实施的《中华人民共和国城乡规划法》，本案原告所建房屋是2002年的，法不溯及既往，本案作出的通知适用该法不当；限期拆除决定书合法性、证明目的不认可，两份决定书是本案被诉具体行政行为，不应作为证据提交，但对此发表意见，该决定作出的前提和依据不合法，决定书中对原告的情况没有填写，不能构成完整的决定书内容，法律适用错误，被告没有进行实际调查和测量，以管委会执法局作出的调查笔录作出该处罚决定违法，其作出的决定确认的面积与事实不符，没有原告签字确认，没有被告送达该文件的送达回证，作出的两份决定书违法。证据三.（2016）第002号行政案件转办函原件一份。（相同）证明目的：证明之前该案由宁东管委会依法查处，后移送给被告依法处理。二原告质证意见：真实性、合法性及证明目的不认可，宁东管委会综合执法局与被告之间没有业务关系，管委会级别高于被告，据了解两者之间相差几个级别，宁东管委会交办被告的转办函是没有法律依据的，被告作出本案被诉具体行政行为依据管委会作出的前置调查行为结果作出，没有法律依据。执法局在此之前就已对原告作出违法告知和处罚决定，在没有进行依法撤销的情况下，再次将该权限转交给被告属错误。第三人马跑泉村委会对被告提交的上述证据无异议。第三人马跑泉村委会未向法庭提交证据。经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告宁东镇政府提交的证据一中的检查（勘验）笔录、古窑子金水宾馆后面现场勘验详图、调查询问笔录（与原告提交的证据七中的调查询问笔录相同）有被告工作人员及见证人签名，客观真实，本院予以采信。刘凤萍和杨兵的集体土地使用权证（与二原告提交的证据中的证据一中的集体土地使用证相同）客观真实，本院予以采信；被告提交的证据二送达程序不符合法律规定，本院不予采信；被告提交的证据三符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信。原告提交的证据一中的杨兵、刘凤萍、杨志楠、杨志超集体土地使用权证、307国道南征地费复印件四份（给村委会缴纳）、征地补偿费缴纳收据两份系原件，本院予以认定。《村庄和集镇规划建设管理条例》属行政法规，不属于证据；原告提交的证据二符合证据的真实性，本院予以认定；原告提交的证据三中的2009年古窑子商业街改造规划图、宁夏政府网站宣传系复印件，本院不予认定。《中华人民共和国规划法》属法律，不属于证据；原告提交的证据四、证据五与本案无关联性，本院不予认定；原告提交的证据六中的谈话录音符合证据的真实性，但不能实现原告的证明目的。征地公示表系复印件，本院不予认定；原告提交的证据七符合证据的真实性，但不能实现原告的证明目的，本院不予认定。
经审理查明，2016年8月3日，宁夏宁东能源化工基地管委会向宁东镇政府作出宁东管执转字[2016]第002号《行政案件转办函》，将其在执法巡查中发现的二原告涉嫌在古窑子商业街金水宾馆南侧违规建砖房748㎡的问题线索转交宁东镇政府处理。2016年8月8日，被告宁东镇政府作出宁东镇责改字[2016]第002号《责令改正通知书》，认为二原告在古窑子金水宾馆南侧违规建房748㎡的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》及《村庄和集镇管理条例》的相关规定，责令于2016年8月15日前整改完毕。2016年8月9日，被告宁东镇政府作出宁东镇限拆决字[2016]第002号《限期拆除决定书》，责令二原告立即改正，并于七日内拆除所属建筑。2016年8月10日，宁东镇政府作出《限期拆除违法建筑的公告》，内容同宁东镇限拆决字[2016]002号《限期拆除决定书》。2016年8月16日，宁东镇政府作出宁东镇限拆决字[2016]第002-2号《限期拆除决定书》及《限期拆除违法建筑的公告》，认为二原告在古窑子金水宾馆南侧建设的彩钢棚面积15.58㎡，砖围墙413米没有依法取得规划许可证等相关手续，责令二原告立即改正，并于7日内（2016年8月23日前）拆除违法建筑。二原告未主动拆除上述建筑物。2016年8月23日，宁东镇政府对原告作出《催告通知书》，催告原告于2016年8月23日前履行宁东镇限拆决字[2016]002号《限期拆除决定书》及宁东镇限拆决字[2016]第002-2号《限期拆除决定书》。2016年8月31日，宁东镇政府将二原告在古窑子商业街金水宾馆南侧砖房、彩钢棚、砖围墙予以强制拆除。二原告认为宁东镇政府所作的宁东镇限拆决字[2016]第002号、002-2号《限期拆除决定书》违法，向本院提起行政诉讼。另查明，二原告所建涉案建筑位于原告经营的宁东古窑子金水宾馆南侧。原告称该建筑建于1996年至2002年，用途为经营宾馆和停车场。原告当庭提供了杨兵、刘凤萍、杨志楠、杨志超的《集体土地使用证》，但其所建涉案建筑并不在土地证载明的范围内。原告出具了宁东镇马跑泉村村委会出具的四张307国道南侧征地费票据及两张征草原补偿费票据，欲证明其所建涉案建筑取得了村委会批准，属于合法建筑，其中征地费票据的出具时间为2001年，草原补偿费票据为2002年。被告作出相关决定时未对原告涉案建筑的建造时间进行核实。
本院认为，被告灵武市宁东镇人民政府所作002号、002-2号《限期拆除决定书》属于行政强制措施。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，”对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。被告灵武市宁东镇人民政府在强制拆除原告金水宾馆南侧748㎡砖房过程中，于2016年8月8日作出宁东镇限拆决字（2016）第002号《责令改正通知书》，又于2016年8月9日作出（2016）第002号《限期拆除决定书》，该《责令改正通知书》为《限期拆除决定书》的前置行为，《责令改正通知书》责令原告于2016年8月15日前整改完毕，在原告整改期间被告不应再做出相关行政决定，被告在原告整改期间又于2016年8月9日作出宁东镇限拆决字（2016）第002号《限期拆除决定书》，程序违法。此外，被告灵武市宁东镇人民政府在强制拆除原告金水宾馆南侧彩钢棚、砖围墙时过程中，于2016年8月16日作出宁东镇限拆决字[2016]第002-2号《限期拆除决定书》前，未对原告在古窑子商业街金水宾馆南侧建设的彩钢棚面积15.58平方米、砖围墙413米的事实进行调查核实，事实不清。被告亦未向二原告作出《责令改正通知书》，未履行告知原告陈述、申辩及救济途径等义务，程序违法。原告提交的征地费票据、草原补偿费票据所载的时间为2001年、2002年，被告未对原告涉案建筑的建造时间进行核实，即依照2008年开始施行的《中华人民共和国城乡规划法》对二原告作出宁东镇限拆决字[2016]第002号、002-2号《限期拆除决定书》依据不足，事实不清。鉴于二原告的涉案建筑已于2016年8月31日被灵武市宁东镇人民政府强制拆除，上述《限期拆除决定书》已无可撤销内容，应确认宁东镇人民政府所作的限期拆除决定行政行为违法。2017年2月8日，本案经本院审判委员会讨论决议。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项之规定，
判决如下：确认被告灵武市宁东镇人民政府于2016年8月9日所作的宁东镇限拆决字[2016]第002号《限期拆除决定书》、2016年8月16日所作的宁东镇限拆决字[2016]第002-2号《限期拆除决定书》违法。案件受理费50元，由被告灵武市宁东镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。
审 判 长 万 东
人民陪审员 齐广霞
人民陪审员 杨俊英
二〇一七年二月八日
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