江苏省南京市中级人民法院行 政 判 决 书（2013）宁行终字第66号上诉人（原审原告）王孝仁。委托代理人吴涛，北京市京晟律师事务所律师。委托代理人王兴华，北京市京华律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南京市雨花台区城市管理行政执法局，住所地在南京市雨花台区雨花南路2号。法定代表人衡长华，男，南京市雨花台区城市管理行政执法局局长。委托代理人王钢。委托代理人孙芳洪。
上诉人王孝仁因诉被上诉人南京市雨花台区城市管理行政执法局（以下简称雨花台区城管局）城市管理行政强制一案，不服南京市雨花台区人民法院（2013）雨行初字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院于2013年5月23日受理后，依法组成合议庭，于2013年6月21日、9月13日两次公开开庭进行了审理。上诉人王孝仁的委托代理人吴涛、王兴华，被上诉人雨花台区城管局的委托代理人王钢、孙芳洪到庭参加诉讼。本案因须以其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结，于2013年6月28日裁定中止诉讼，后中止诉讼的原因消除，于2013年9月12日恢复诉讼。本案现已审理终结。原审法院
经审理查明，原告王孝仁居住在南京市雨花台区西善桥街道古遗井村芮村建宁××-×号。2011年6月，原告王孝仁在未取得建设规划部门的行政许可情况下，私自建设房屋145.18平方米，被告雨花台区城管局于2012年9月立案查处，对其违法建设情况进行了调查和现场勘察，于2012年10月10日作出宁城法雨限罚字（2012）第8000315号南京市雨花台区城市管理行政执法局《限期拆除决定书》；于2012年10月13日作出宁城法雨强催字（2012）第8000315号《履行行政决定催告书》，于2012年10月16日作出宁城法雨强执字（2012）第8000315号南京市雨花台区城市管理行政执法局《强制执行决定书》，上述文书已分别送达原告方，并张贴了《强制拆除公告》，原告王孝仁对被告作出的以上行政决定均不予执行，诉至原审法院，要求撤销被告作出的宁城法雨强执字（2012）第8000315号南京市雨花台区城市管理行政执法局《强制执行决定书》。原审法院认为，任何公民都应当遵守国家的法律、法规，建设房屋都必须报建设规划部门批准，未经建设规划部门的审批，私自建房都属违法行为，不受法律保护。在现代社会中，这是做为一个守法公民的基本常识。在本案中，原告王孝仁在未取得建设行政许可的情况下，在自己的院落内搭建145.18平方米的房屋，其性质应属违法建筑。但在庭审中，原告提出了三个观点支持其诉求主张，第一，被告不具有作出《强制执行决定书》的职权；第二，作出限期拆除决定应当听证；第三，原告在自己的土地上建设房屋没有对社会和他人造成影响，根据合理性原则应补办手续而不应拆除。原告的三个观点于法无据、与理相悖，不能得到支持。第一，根据国务院法制办国法函（2001）42号《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》等相关规范性文件精神，城市管理行政执法部门对未经批准搭建临时建筑物、构筑物拥有行政管理权。被告已取得了雨花台区人民政府的批准授权，可以做出强制执行决定。第二，原告要求被告在作出《限期拆除决定书》时应当听证，只说明了“合理”的理由，但不能提供相应的法律法规的明确规定，所谓“合理”的理由不能成为法院的裁判依据。第三，在自己的土地上建设房屋不对社会和他人造成影响，本身就是悖论。不经批准擅自建设房屋，本身就是违法行为，本身就侵害了建设规划的法律制度，又何只是对社会的“影响”，通过违法手段获取的“非法利益”应当依法予以追究。综上所述，被告雨花台区城管局依法作出限期拆除决定和强制执行决定，有事实根据和法律依据，应予支持。依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款、第六十四条、第六十八条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告王孝仁请求撤销宁城法雨强执字（2012）第8000315号强制执行决定书的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王孝仁负担。
上诉人王孝仁上诉称，《限期拆除决定书》合法与否是《强制执行决定书》的前提依据，上诉人因《限期拆除决定书》违法，已经向南京市雨花台区人民法院提起了行政诉讼，审理中要求该案中止诉讼，但一审法院明知该两个具体行政行为之间存在先后关系、因果关系，将两案合并审理，等于直接推定其合法性，违反了两审终审的行政司法原则。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十一条第（六）项的规定，本案应当中止审理，故一审程序违法。一审法院适用法律错误，枉法裁判。被上诉人没有行政主体资格。《强制执行决定书》是行政强制措施，被上诉人盖的公章也该是行政强制章。相对集中行使的是行政处罚权而不是行政强制措施权。关于《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第十七条之规定是指对行政处罚的行政强制执行，而本案不存在行政处罚，所以不存在行政处罚的执行。根据国务院法制办在对四川省法制办《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》（川府法（2000）68号）作出的答复中指出：根据《行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定的“责令限期拆除”，不应当理解为行政处罚行为。限期拆除本身就是行政强制措施，所以该案中也就不存在相对集中权行使的问题。限期拆除本身就是行政强制措施，由城乡规划主管部门依法作出，而不是依据一审法院所说的两个复函。上诉人的房屋是否为违章建筑，应当由规划部门审理并出具证明，被上诉人没有告知当事人陈述申辩、申请听证的权利，没有对上诉人的房屋进行合法的调查，并伪造现场调查等。综上，请求二审法院撤销原判，依法判决，诉讼费用由被上诉人负担。
被上诉人雨花台区城管局答辩称，上诉人违法建设铁证如山，其违法行为不受法律保护。上诉人的违法建筑已经严重影响我市重点民生工程的建设，必须尽快强制拆除。根据国务院法制办和省政府的有关规定及《行政强制法》第十七条、第四十四条，《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第三、五、六、十五条的规定，充分说明我市已经依法将城乡规划部门查处和拆除违法建筑的行政处罚权及行政权力由被上诉人行使。此外，南京市人民政府2010年5月28日批准的《南京市城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定》第6条第4项，由被上诉人行使无证违建的行政处罚权，规划部门行使对有许可证但违反许可规定违章建筑的行政处罚权，上诉人认为被上诉人有相对集中行使的行政处罚权而没有行使行政强制措施的职权是错误的。被上诉人根据《城乡规划法》第六十八条的规定，对上诉人作出强制执行决定，是合法的，是依法履行法定职责。上诉人提出的伪造证据也是不存在的，有现场送达的照片及见证人为证。上诉人的违法建筑未经规划许可，违法行为不受法律保护。综上，被上诉人作出的宁城法雨强执字（2012）第8000315号《强制执行决定书》事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审被告向原审法院提交的证据有：1、停工核查通知书［宁城执雨停字（2012）第3433号］；2、案件调查及现场勘察记录；3、调查询问笔录；4、核查情况登记表；5、案件立案审批表［宁城执雨案立字（2012）第0315号］；6、案件处理审批表［宁城执雨案审字（2012）第0315号］；7、限期拆除告知书存根［宁城法雨限告字（2012）第8000315号］；8、2012年10月10日作出的雨花台区城管局《限期拆除决定书》［宁城法雨限罚字（2012）第8000315号］；9、送达回证［宁城执雨监送字（2012）第8000315号］；10、履行行政决定催告书［宁城法雨强催字（2012）第8000315号］；11、送达回证［宁城执雨监送字（2012）第8000315号］；12、2012年10月16日作出的雨花台区城管局《强制执行决定书》［宁城法雨强执字（2012）第8000315号］；13、送达回证［宁城执雨监送字（2012）第8000315号］；14、强制拆除公告［宁城法雨强公字（2012）第8000315号］；15、城管行政执法张贴照片；16、南京市雨花台区人民政府批准雨花台区城管局《关于强制拆除西善桥地区十七处违法建筑的申请》。原审被告向原审法院提交的依据有：1、国务院法制办《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函（2001）42号）；2、江苏省人民政府《关于同意南京市城市管理相对集中行政处罚权试点工作方案的复函》（苏府法函字（2002）71号）。原审原告向原审法院提交的证据有：1、被告于2012年10月10日作出的宁城法雨限罚字（2012）第8000315号《限期拆除决定书》；2、被告于2012年10月16日作出的宁城法雨强执字（2012）第8000315号《强制执行决定书》；3、原告提交的土地使用证、雨花台区西善桥乡1989年5月11日颁发的施工执照（执照号0028064）。上述证据和依据均已随案移送本院。在原审法院庭审中，原审原告对原审被告所提交的证据均提出异议，认为证据均系被告单方制作，原告未收到；原审被告称，原审原告未收到是因其拒签相关材料，有送达的照片及见证人证明；原审被告对原审原告提交的证据1、2的真实性、合法性、关联性均无异议，对证据3的真实性无异议，但认为与本案无关联。
本院经审查认为，原审被告提交的证据16，即南京市雨花台区人民政府批准雨花台区城管局《关于强制拆除西善桥地区十七处违法建筑的申请》，原审法院虽经庭审出示与质证，但未列入原审被告提交的证据、依据中不当，应予纠正。本院对原审原告证据1、2因与本案待证事实具有关联性，予以确认，原审原告证据3，与待证事实不具关联性，故不予确认；对原审被告向原审法院提交的证据1-15，因与本案待证事实具有关联性，符合诉讼证据的关联性、合法性、真实性，本院予以确认；对原审被告向原审法院提交的证据16，系形成于《强制执行决定书》之后，不能用以证明被诉《强制执行决定书》的合法性，本院采信其仅用以证明案件的事实经过。二审审理中，本院依职权调取了南京市雨花台区人民法院（2013）雨行初字第4号行政判决书和本院（2013）宁行终字第67号行政判决书。以上生效判决认定被上诉人作出的宁城法雨限罚字（2012）第8000315号《限期拆除决定书》合法，并驳回上诉人要求撤销该《限期拆除决定书》的诉讼请求。经庭审质证，上诉人、被上诉人对以上两份行政判决书均无异议，本院依法予以确认。本院在认同原审法院认定案件事实的基础上，还查明以下事实：2012年10月25日，雨花台区城管局向南京市雨花台区人民政府递交《关于强制拆除西善桥地区十七处违法建筑的申请》，同日，南京市雨花台区人民政府对该申请作出“同意，请依法执行”的批示。本案审理期间，上诉人王孝仁就南京市雨花台区人民政府批准雨花台区城管局《关于强制拆除西善桥地区十七处违法建筑的申请》的行政行为，于2013年6月21日向江苏省南京市人民政府申请行政复议，江苏省南京市人民政府于2013年8月14日作出（2013）宁行复第58号《行政复议决定书》，维持南京市雨花台区人民政府批准雨花台区城管局对违法建设实施强制拆除的具体行政行为。上诉人王孝仁已对南京市雨花台区人民政府批准雨花台区城管局《关于强制拆除西善桥地区十七处违法建筑的申请》的行政行为提起行政诉讼，并据此向本院提出中止本案诉讼的申请。
本院认为，《城乡规划法》第四十条第一款规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”第六十八条规定，“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”根据国务院法制办（国法函（2001）42号）《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、江苏省人民政府（苏府法函字（2002）71号）《关于同意南京市城市管理相对集中行政处罚权试点工作方案的复函》精神，我市开展了相对集中行政处罚权工作。《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第五条、第十五条已明确授权城市管理行政执法局按照《城乡规划法》等法律法规规定查处。《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第五条规定，“市、区执法局行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；行使城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、公安交通管理、工商行政管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权。”第十五条规定，“未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，由执法局按照《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规规定查处。执法局责令停止建设或限期拆除后，当事人继续建设或逾期不拆除的，执法局依法采取查封施工现场、强制拆除等措施，拆除费由违法行为人承担。”据此，被上诉人雨花台区城管局具有对未取得建设工程规划许可证进行违法建设的行为采取查封施工现场、强制拆除等措施的法定职权。上诉人认为被上诉人没有行政强制主体资格的主张，本院不予支持。本案中，上诉人王孝仁在未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自建设145.18平方米的建筑，违反了《城乡规划法》的规定。《行政强制法》第三十五条规定，“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十七条规定，“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。”本案中，被上诉人依法作出《限期拆除决定书》后上诉人逾期未拆除违法建筑，被上诉人根据《行政强制法》第三十五条的规定作出《履行行政决定催告书》，并向上诉人送达，催告上诉人于三日内自觉履行《限期拆除决定书》，上诉人在规定期限内仍未履行，亦未到被上诉人处进行陈述和申辩，据此，被上诉人作出被诉的《强制执行决定书》，符合《城乡规划法》第六十八条、《行政强制法》第三十五条、第三十七条及《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第十五条的规定，程序和内容均无不当。关于上诉人主张一审程序违法的问题，
本院经审查认为，因本案被诉的《强制执行决定书》和另案被诉的《限期拆除决定书》具有一定的因果关联，原审法院适用《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十六条第（四）项的规定，将两案合并审理，进行全面审查并无不妥。但因《限期拆除决定书》是《强制执行决定书》的基础行为，本案判决在前案判决生效基础上作出更为妥当。在本案二审审理中，本院以须待前案审理结果为依据，而前案尚未审结，裁定本案中止诉讼，等前案判决生效后方恢复本案诉讼，故一审审判程序瑕疵已经得到弥补。另外，本案二审审理中，上诉人王孝仁因对南京市雨花台区人民政府批准雨花台区城管局《关于强制拆除西善桥地区十七处违法建筑的申请》的行政行为提起行政诉讼，再次申请本案中止诉讼，
本院经审查认为，《城乡规划法》施行后，《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》于2010年12月1日进行了修订，已经按照《城乡规划法》第六十八条的规定以政府规章的形式明确授权城市管理行政执法局在违法建设行为人逾期不拆除的情况下，可依法进行强制拆除，无需在个案中再另经县级以上人民政府责成强拆，故本案的审判不以该案件的审理结果为依据，不符合《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十一条第一款规定的中止诉讼情形，对上诉人的该主张不予支持。综上，上诉人的上诉请求，因缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审认定事实清楚，适用法律正确，判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，
判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人王孝仁负担。本判决为终审判决。
审判长 赵雪雁
审判员 吴春辉
审判员 陶伟东
二〇一三年九月二十四日
书记员 周 磊
书记员 佘 莉 关注公众号“”