阳江市江城区人民法院行 政 判 决 书（2013）阳城法行初字第10号
原告：阳江市梦幻网络服务有限公司。住所地：阳江市江城区金郊路*号*层。
法定代表人：曾标，该公司总经理。
委托代理人：李远，男，汉族。
被告：阳江市公安局江城分局。住所地：阳江市江城区建设路**号。
法定代表人：叶海盛，该局局长。
委托代理人：詹志红、王洪军，均系阳江市公安局江城分局的民警。
原告阳江市梦幻网络服务有限公司诉被告阳江市公安局江城分局不服治安行政处罚纠纷一案，本院于2013年3月6日立案受理，依法组成合议庭，于2013年3月12日向被告阳江市公安局江城分局送达起诉状副本。2013年4月18日，本院公开开庭审理。原告阳江市梦幻网络服务有限公司的法定代表人曾标及其委托代理人李远，被告阳江市公安局江城分局的委托代理人詹志红、王洪军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2012年12月10日，被告阳江市公安局江城分局对原告阳江市梦幻网络服务有限公司作出阳公江决字（2012）第07294号《公安行政处罚决定书》，对原告在经营中未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件，根据《互联网上网服务营业场所管理条例》第三十一条第三项的规定，对原告给予警告并处罚款8000元。被告于2013年3月22日向本院提供了被诉具体行政行为的证据：1、行政处罚相关法律文书，证明被告对未按规定核对、登记上网消费者有效身份信息的阳江市梦幻网络服务有限公司处警告并处罚款8000元，违法事实清楚、适用法律依据正确、程序合法、内容适当；2、抓获经过，证明被告查获未按规定核对、登记上网消费者有效身份信息的阳江市梦幻网络服务有限公司的经过；3、书面传唤曾标审批报告及传唤证询问笔录，证明被告根据法定程序依法三次传唤原告的法定代表人曾标进行询问查证及告知其应及时缴纳罚款；4、曾标传唤家属通知书，证明传唤曾标及时通知其家属；5、上网消费者张勇询问笔录，6、原告工作人员曾超嫦询问笔录，7、上网消费者谢青春询问笔录，8、原告法定代表人曾标询问笔录，上述5至8均证明原告有以营利为目的，未按规定核对、登记上网消费者张勇、谢青春二人有效身份证件信息为该二人提供互联网上网服务的违法行为；9、行政处罚告知笔录，证明被告对原告作出行政处罚前告知其相关权利；10、现场笔录，证明案发现场查处情况；11、人员户籍信息，证明该案涉案人员信息；12、原告相关执照信息，证明原告法定代表人为曾标，曾标经营互联网上网场所经过相关部门审批。
原告诉称：2012年12月1日，被告下属刑侦大队民警数人，未出示检查通知书、检查证，违法进入原告经营场所进行“检查”，称原告网吧“未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件”。2012年12月10日，被告向原告送达了公江决字（2012）第07294号《公安行政处罚决定书》，对原告处以罚款8000元的行政处罚。原告认为，被告对原告的上述行政处罚违法，理由如下：
一、被告对上网消费者身份证等有效证件核对、登记事项无监管主体资格。原告网吧是互联网上网服务营业场所，属中华人民共和国私营企业，其正常经营活动受法律保护并根据《互联网上网服务营业场所管理条例》（以下简称〈条例〉）调整。根据《条例》第二十三条之规定，上网消费者身份证等有效证件核对、登记事项属原告经营活动的内容，根据《条例》第四条之规定，网吧经营活动由文化行政机关实施监督管理。故上网消费者身份证等有效证件核对、登记事项应由文化行政部门监管。《条例》第四条规定被告对网吧的法定职权是对“信息网络安全、治安及消防安全的监督管理”，这三项职权均不包含上网消费者身份证等有效证件核对、登记事项。故被告对此事项实施检查、处罚，属超越其法定职权，主体不合法，即被告作为公安机关没有插手企业日常经营活动监管的法定职权。
二、程序违法。1、处罚程序违法。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一、三十二条规定：行政机关作出行政处罚决定之前，应当告知当事人有陈述和申辩的权利，并给当事人提供陈述和申辩的机会和条件。第四十二条规定：行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。但被告对原告处以巨额罚款，没有履行上述告知当事人陈述、申辩、申请听证等全部法定程序，程序严重违法。2、检查程序违法。根据相关法律、法规的规定，没有法律依据，不经过法定程序，任何行政机关（包括被告）都无权随时、随地、随意进入企业的生产经营场所“检查”。国务院颁布的行政法规《关于控制对企业经济检查的规定》中明确规定，行政机关对企业实施检查，应当出具在同级人民政府备案的检查通知书（且一年不得超过一次）。另根据《公安机关办理行政案件程序规定》，如因办理公安行政案件的需要进入企业检查，应当出具检查证。但被告进入原告营业场所“检查”时，没有履行上述法定程序。检查程序违法，属于违法擅自到企业检查。故被告在非法检查中所取得的任何所谓“证据”均属无效证据，不能作为认定本案事实及作出行政处罚的依据。
三、无事实依据。《条例》中规定“互联网上网服务营业场所经营单位应当核对、登记上网消费者的身份证等有效证件……”，但这一义务，是指企业行为，系对企业的总体要求。被告所称原告网吧个别消费者身份证登记不规范与《条例》规定的“未按规定核对、登记上网消费者身份证等有效证件”不是同一概念。原告安装了管理软件，制订了管理制度，对所有的上网消费者都进行核对登记，足以证明原告已经全面履行了《条例》所规定的核对登记上网消费者身份证等有效证件的义务。因网吧工作人员的原因或者其他原因造成个别消费者登记不规范仅是企业内部经营工作瑕疵，不等同于企业未按规定核对登记上网消费者有效身份证件，《条例》对此亦未制订罚则，故因网吧工作人员的原因或者其他原因造成个别消费者登记不规范的行为不属于《条例》适格的行政处罚对象，不属企业违规。
被告指控原告存在所谓“未按规定核对登记上网消费者身份证等有效证件的违规事实不成立、不存在。适用法律法规错误。被告引用《条例》第三十一条第三项对原告作出行政处罚是错误的。该法条属《条例》中的“罚则”，即仅是规定了何种行为系违规行为及处罚的三种幅度，不是行政机关作出行政处罚的职权依据。根据“职权法定”的原则，被告必须有法律法规明确授予的职权，才可根据上述罚则对原告实施行政处罚。但如本诉状第一条所述，根据《条例》第四条的授权和第二十三条的规定，上网消费者身份证等有效证件核对登记事项属文化行政部门的法定职权，被告对此事项无法定职权。被告作为公安机关，根据《人民警察法》第七条的规定，其行政处罚的职权来自公安法律、法规的授予，但现行所有合法有效的公安法律、法规、规章中，都没有将“未按规定核对登记上网消费者身份证”列为由公安机关实施行政处罚的违法行为。即被告将《条例》第三十一条第三项作为自己的职权依据对原告实施行政处罚是错误的。被告对此事项实施行政处罚无任何法律、法规和规章的依据。
五、涉嫌滥用职权。即使不谈被告的执法主体、程序、适用法律和事实依据，被告对原告处以罚款8000元的行政处罚亦属滥用职权（滥用自由裁量权）严重违法。《行政处罚法》第四条规定：行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。第二十七条第二款规定：违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。根据上述规定，从本案所谓事实来看，被告仅是查到个别消费者登记不规范，消费者也不是违法犯罪嫌疑人，已经及时纠正，没有造成任何危害后果。即不存在“情节严重”的事实。根据上述法律规定，应当不予行政处罚。而被告竟对原告处以罚款8000元！这足以说明被告依法监管网吧是假，滥用职权罚款创收是真。综上，被告对原告的行政处罚，主体不合法，程序违法，适用法律、法规错误，无事实依据且涉嫌滥用职权，确系违法行使职权！为维护自己的合法权益，特提起诉讼。请求：1、依法撤销被告作出的阳公江决字（2012）07294号《公安行政处罚决定书》；2、本案诉讼费由被告承担。原告向本院提供了如下证据：1、阳公江决字（2012）第07294号处罚决定书，证明被告作出行政处罚的事实；2、工商营业执照，证明原告的主体适格；3、原告的身份证复印件，证明主体资格。
被告辩称：
一、被告对原告未按规定核对、登记上网消费者的有效份证件或者记录有关上网信息的违法行为有管辖权。原告梦幻网络服务有限公司工作人员谢超嫦未按规定核对、登记上网消费者张勇、谢青春身份证件信息，根据《互联网上网服务营业场所管理条例》（以下简称〈条例〉）第四条之规定“公安机关负责对互联网上网服务营业场所经营单位的信息网络安全、治安及消防安全的监督管理”。《条例》第二十三条规定“互联网上网服务营业场所经营单位应当对上网消费者的身份证等有效证件进行核对、登记，并记录有关上网信息。登记内容和记录备份保存时间不得少于60日，并在文化行政部门、公安机关依法查询时予以提供。登记内容和记录备份在保存期内不得修改或者删除。”，《条例》第三十一条规定“互联网上网服务营业场所经营单位违反本条例的规定，有下列行为之一的，由文化行政部门、公安机关依据各自职权给予警告，可以并处15000元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿，直至由文化行政部门吊销《网络文化经营许可证》”，公安部《违反公安行政管理行为的名称及其适用意见》规定，计算机和网络安全方面明确规定了未按规定核对、登记上网消费者有效身份证件属于违反公安行政管理行为［见该意见第（五十六）573项］。原告认为公安机关对网吧的法定职权是信息网络安全、治安及消防安全的监督管理，信息网络安全、治安监督管理不包括核对、登记上网消费者有效身份证件。原告这种认识是错误的，互联网上网场所依法核对、登记上网消费者身份信息是我公安机关维护信息网络安全的重要环节，违法犯罪嫌疑人实施危害信息网络安全的违法犯罪行为只能通过连接互联网方能实现，对在网吧进行上网消费人员进行身份核对、登记并记录上网信息是打击该类违法犯罪行为的重要环节，公安机关监督上网消费者以实名登记方式上网，有效震慑了违法犯罪嫌疑人，使之不敢以自己身份信息实施危害信息网络安全及其他治安违法犯罪行为，是预防违法嫌疑人采用利用互联网上网进行危害信息网络安全等违法犯罪的有效手段，对上网消费者实名登记也是公安机关依法打击利用互联网上网违法犯罪行为的重要要求。
二、被告对原告作出行政处罚程序合法。根据《条例》第四条，公安机关对网吧进行监督管理，《公安机关办理行政案件程序规定》第六十一条第二款规定，公安机关及其人民警察对机关、团体、企业、事业单位或者公共场所进行日常监督检查，依照有关的法律、法规和规章执行，无需开具检查证，该案中被告对原告进行日常监督检查只需出示人民警察证表明身份，无需开具检查证。原告提出的《控制对企业进行经济检查的规定》针对的是经贸、财政、审计、统计等部门对企业进行的经济检查而作出的，不包含被告依法对原告进行的日常监督检查。被告对原告作出的行政处罚程序合法。2012年12月10日，被告对原告作出行政处罚前，依法将拟作出的行政处罚决定的违法事实、理由、依据等告知原告，并告知原告有陈述、申辩的权利，原告在行政处罚告知笔录中明确提出不需要陈述和申辩并签名捺指模予以确认，以上事实有被告作出的公安行政处罚告知笔录、公安行政处罚决定书等证据证实。
三、被告对原告作出的行政处罚、事实清楚，证据确凿、适用法律依据正确，处罚幅度适当。2012年12月1日15时许，被告民警对阳江市江城区金郊路8号二层的阳江市梦幻网络服务有限公司进行日常监督检查时，当场查获原告网吧工作人员曾超嫦未按规定核对、登记上网消费者张勇、谢青春身份证件信息，以营利为目的，主动使用他人身份证件信息办理的临时上网卡给张勇、谢青春，收取两人上网费用共16元，为其提供上网服务的违法行为。被告民警当场对正在上网消费的张勇、谢青春二人及工作人员曾超嫦进行询问，张勇、谢青春、曾超嫦三人对该网吧未按规定核对、登记上网消费者身份证件信息的事实供认不讳。2012年12月10日，被告民警对梦幻网络服务有限公司法定代表人曾标进行传唤询问，曾标对其公司工作人员曾超嫦未按规定核对、登记上网消费者张勇、谢青春身份证件信息的违法事实供认不讳。2012年12月10日，被告根据《条例》第三十一条之第三项之规定，对原告阳江市梦幻网络服务有限公司作出警告并处罚款8000元的行政处罚。《条例》第三十一条规定“互联网上网服务营业场所经营单位违反本条例的规定，有下列行为之一的，由文化行政部门、公安机关依据各自职权给予警告，可以并处15000元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿，直至由文化行政部门吊销《网络文化经营许可证》”。该案中，原告以营利为目的，没有核对、登记上网消费者人数2人，情节较重，被告即没有对其单处警告处罚，也没有责令其停业整顿。因此，被告对其作出的警告并处罚款8000元的行政处罚正是对其处罚幅度适当的体现。综上所述，原告阳江市梦幻网络服务有限公司有以营利为目的，未按规定核对、登记上网消费者张勇、谢青春二人有效身份证件信息为该二人提供互联网上网服务的违法行为。被告根据《互联网上网服务营业场所管理条例》第三十一条第三项之规定，对未按规定核对、登记上网消费者有效身份证件信息的阳江市梦幻网络服务有限公司处警告并处罚款8000元的处罚，事实清楚、证据确凿、适用法律依据正确、程序合法、内容适当，应予维持。经庭审质证，本院对以下证据作如下确认，原告向本院提供的1-3证据、被告向本院提供的1-12证据为有效证据。
经审理查明，2012年12月1日，被告阳江市公安局江城分局民警在对原告阳江市梦幻网络服务有限公司进行日常监督检查时，发现原告的工作人员未按规定核对、登记上网消费者张勇、谢青春的身份证件信息，并以营利为目的，主动利用他人身份证件信息办理临时上网卡交给张勇、谢青春使用，收取两人上网费用共16元，为两人提供上网服务的违法行为。上述事实有张勇、谢青春、曾超嫦及原告法定代表人曾标的询问笔录为凭。2012年12月10日，被告对原告作出《公安行政处罚告知笔录》，告知拟对原告作出警告并处罚款8000元处罚，原告享有陈述、申辩、听证的权利，被告的法定代表人曾标明确表示放弃陈述、申辩、听证的权利，并在《公安行政处罚告知笔录》签名确认。2012年12月10日，被告作出阳公江决字（2012）第07294号《公安行政处罚决定书》，认定原告在经营中未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件，根据《互联网上网服务营业场所管理条例》第三十一条第三项的规定，对原告给予警告并处罚款8000元的处罚。
原告对被告作出的阳公江决字（2012）第07294号《公安行政处罚决定书》不服，于2013年3月6日向本院提起诉讼，请求如诉称。
本院认为，根据《互联网上网服务营业场所管理条例》第四条“公安机关负责对互联网上网服务营业场所经营单位的信息网络安全、治安及消防安全的监督管理”的规定，被告对辖区内的经营性网吧具有进行行政检查监督管理的行政执法主体资格。根据《互联网上网服务营业场所管理条例》第二十三条：“互联网上网服务营业场所经营单位应当对上网消费者的身份证等有效证件进行核对、登记，并记录有关上网信息。”的规定，原告具有对上网消费者的入场进行实名登记的法律义务，根据公安部《违反公安行政管理行为的名称及其适用意见》第（五十六）573项“未按规定核对、登记上网消费者有效身份证件”的规定，被告对原告进行日常的监督的过程中，发现原告对上网消费者的身份未进行核对、登记的违法事实，具有作出行政处罚的法定职权。原告主张被告不具有对互联网上网服务营业场所经营单位的监管处罚权，是原告对法律理解上的错误。原告的法定代表人曾标在庭审中主张被告所制作的《公安行政处罚告知笔录》内容是虚假的，没有在处罚时告知其，被告的行政处罚程序违法，但其对该笔录上的签名却予以确认，且原告对其主张未能提供证据证实，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第六十一条：“公安机关对与违法行为有关的场所、物品、人身可以进行检查。检查时，人民警察不得少于两人，并应当出示工作证件和县级以上公安机关开具的检查证。对确有必要立即进行检查的，人民警察经出示工作证件，可以当场检查。公安机关及其人民警察对机关、团体、企业、事业单位或者公共场所进行日常监督检查，依照有关法律、法规和规章执行，不适用前款规定。”的规定，被告对原告进行日常监督管理只需出示人民警察证表明身份，无需开具检查证，被告的检查程序合法，故本院对原告主张被告所作的处罚决定程序违法不予支持。被告对原告进行日常监督检查的执法过程中，对行政管理相对人进行调查询问时出示工作证，发现原告的违法事实，有被告的书面调查、询问笔录为据，通过《公安行政处罚告知笔录》的形式告知原告享有陈述、申辩、听证的权利，原告的法定代表人曾标明确表示放弃陈述、申辩、听证的权利，被告根据《互联网上网服务营业场所管理条例》第三十一条第（三）项：“互联网上网服务营业场所经营单位违反本条例的规定，有下列行为之一的，由文化行政部门、公安机关依据各自职权给予警告，可以并处15000元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿，直至由文化行政部门吊销《网络文化经营许可证》：……（三）未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件或者记录有关上网信息的”的规定，对原告给予警告并处罚款8000元的处罚决定，事实清楚、证据充分、适用法律正确、处罚幅度适当、程序合法。原告认为被告无主体资格、程序违法、适用法律错误、涉嫌滥用职权，请求依法撤销被告作出的阳公江决字（2012）07294号《公安行政处罚决定书》，理据不足，本院不予支持。综上所述，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项的规定，
判决如下：驳回原告阳江市梦幻网络服务有限公司的诉讼请求。本案受理费50元，由原告阳江市梦幻网络服务有限公司承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于阳江市中级人民法院。
审 判 长 曾 杰
人民陪审员 林天成
人民陪审员 陈永宪
二〇一三年五月二十日
书 记 员 梁礼锐 关注公众号“”