广西壮族自治区柳州市××区人民法院行 政 判 决 书（2012）鱼行初字第16号原告陈某某，男，1965年6月12日出生，汉族，无固定职业，×××人，住×××。委托代理人潘某某，广西景耀律师事务所律师。委托代理人左某，广西景耀律师事务所律师。被告某某城市管理行政执法局，住所地：×××。法定代表人张某某，该局局长。委托代理人刘甲，该局副局长。委托代理人李某，该局法规科科员。
原告陈某某诉被告某某城市管理行政执法局城建行政处罚纠纷一案，于2012年9月12日向本院提起行政诉讼。本院2012年10月8日受理后，于2012年10月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2012年11月13日公开开庭审理了本案。原告陈某某及其委托代理人潘某某、左某，被告某某城市管理行政执法局的委托代理人刘甲、李某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2012年6月4日，被告某某城市管理行政执法局作出柳城管××规划行决字（2012）第×××号《行政处罚决定书》，认定原告未取得建设工程规划许可证，在×××路收费亭前300米建设房屋（砖木结构，建设面积合计为539.5平方米）的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对原告作出行政处罚决定：责令限期拆除；履行方式和期限：原告自收到本处罚决定书之日起二日内自行拆除上述违法建筑。
原告陈某某不服柳城管××规划行决字（2012）第×××号《行政处罚决定书》，向柳州市××区人民政府申请行政复议。2012年8月27日，柳州市××区人民政府作出×政复字（2012）×号《行政复议决定书》，维持被告某某城市管理行政执法局2012年6月4日作出的柳城管××规划行决字（2012）第×××号《行政处罚决定书》。被告某某城市管理行政执法局于法定期间内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、柳州市城市管理行政执法现场勘验检查笔录（复印件，与原件核对无异）一份；2、房屋建状的现场照片（打印件）一份；证据1—2证明原告建造的房屋的具体情况；3、柳州市城市管理行政执法案件调查笔录（复印件，与原件核对无异）一份；4、当事人身份证明（复印件）一份；5、社区工作人员身份证明（复印件，与原件核对无异）一份；证据3—5证明违法建筑是原告建设的事实和原告及见证人的身份；6、行政处罚意见书（复印件，与原件核对无异）一份，证明原告建设房屋没有取得建设工程规划许可证；7、柳州市城市管理行政执法处罚告知书（复印件，与原件核对无异）；8、处罚告知书送达回证（复印件，与原件核对无异）及送达照片（打印件）各一份；证据7—8证明被告依据行政处罚法的相关规定在作出处罚决定前告知原告享有的权利；9、当事人申辩书（复印件，与原件核对无异）一份，证明原告在受到处罚告知书后到被告处进行陈述申辩，行使了申辩的权利，同时也证明原告虽然没有在被告的送达回证上签字，但是其知道或者应当知道被告处罚告知的内容；10、柳州市城市管理行政执法行政处罚决定书（复印件，与原件核对无异）一份；11、处罚决定书送达回证（复印件，与原件核对无异）及送达照片（打印件）各一份；证据10—11证明被告是在事实认定清楚，证据充分的情况下作出行政处罚并依法向原告送达了处罚决定书；12、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国城乡规划法》节录、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（桂政函（2005）220号），证明被告行使行政行为的职权依据和法律依据。
原告陈某某诉称，一、被告不具备认定和拆除城市违章建筑的行政执法职权。依照《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）的规定，违章建筑是指城市规划区内已经建成的房屋及其附属物，没有取得城市规划行政管理部门的建设工程规划许可或者没有按照建设工程规划许可进行建设，影响城市规划的建筑物、构筑物或者其他设施。《城乡规划法》并未赋予城市管理行政执法部门对违章建筑的认定权与拆除权，按照职权法定以及依法行政的原则，从而可得知，违章建筑只能由城市规划行政主管部门认定。
二、被告没有获得法律对其相对集中行政处罚权的授权。《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》没有明确广西壮族自治区得到国务院的相对集中行政处罚权的授权。因此，《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》没有法律依据，被告也不能得到相对集中行政处罚权的授权，不具有行政主体资格，属于超越职权的行为。
三、被告作出具体行政行为的法律依据无效。原告的房屋是在1998年建好并投入使用的，而《城乡规划法》在2008年1月1日才开始施行，另外被告并无证据证实原告所建的建筑物是在规划区域内，况且原告的建筑物所占的土地性质是建设用地。
四、被告对原告的行政处罚权因超过除斥期间而消灭。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。原告所建的建筑物距离2012年6月也已经有十多年时间，早已超过法律规定的2年除斥期间，因此对其的行政处罚权已经归于消灭。
五、被告要求全部拆除原告所建房屋的处罚行为违背了行政的合理性原则。根据道路规划建设的实际需要，原告所建的房屋并不需要全部拆除。
六、被告的行为违背了行政活动诚实信用原则。被告作出的处罚决定书所涉及的建筑依附的土地使用权有其比较特殊的历史原因，其原为甲公司土地，土地性质也是建设用地。原告于1998年通过买卖协议并支付了合理对价而获得使用权，后因各种原因没有办理土地使用权登记。从客观实际情况出发，乙公司曾经于2010年6月13日发文针对性的出台了虽没有持有规划手续但是向甲公司、丙公司购买土地建房的处理办法。由此可知，原告所建房屋没有完善相关手续并非其个人主观原因造成。出于对政府部门行政行为的信赖，亦即对政府行为诚实守信的信赖，行政主管部门在合法地作出拆除决定前，应该就补偿事宜洽谈妥善。否则，有违行政诚实守信原则。
七、原告应该依法取得合理的补偿安置后，建筑物方能拆除。在补偿没有达成一致之前，原告的物权依法得到保护。否则，就是侵犯原告的物权，被告等相关部门就应承担侵权责任甚至是刑事责任。
八、被告留置送达行政处罚告知书和行政处罚决定书程序违法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十条的规定，行政处罚决定书应该在宣告后当场交付给当事人，当事人不在场的，行政机关应在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。而民事诉讼法对留置送达有严格的条件，送达地点必须是当事人的住所地，而被告已经知道原告的住所地，但是送达的地址却不在原告的住所地。因此，被告的送达程序违法。因此请求人民法院依法撤销柳城管××规划行决字（2012）第×××号行政处罚决定书。
原告对其诉称提供以下证据证实：1、柳州市城市管理行政执法行政处罚决定书（复印件，与原件核对无异）一份，证明原告受到了被告的行政处罚，该行政处罚适用法律错误，程序违法。2、行政复议决定书（复印件，与原件核对无异）及送达回证（复印件，与原件核对无异）各一份，证明原告曾依法申请行政复议，但是行政复议决定维持原行政处罚。3、“外环路（××路）工程”项目国有土地房屋拆迁安置选房办法（复印件）一份，证明：第一、本案所涉建筑早在2010年之前就存在，其建筑违法行为在这之前就已经完成，至今已超过二年时间，确切讲是足有十年时间；第二、乙公司作为柳州市的投资管理机构从文件上确认了原告的建筑虽然手续不完备，但其不完备的原因是基于原告之外的客观原因，也确认了原告财产的合法性；第三、其文件中非常明确地肯定了政府相关机构在2010年6月之前就知道原告没有规划许可手续，并不是像被告所阐述的于2012年4月22日接群众的举报才得知违法建筑的存在；第四、政府机构也曾积极地就建筑的拆迁补偿与原告进行积极的协商，但因客观原因协商未果。4、原告陈某某提供的与丙公司签订的《协议书》（复印件）一份，证明原告合法取得土地使用权。
被告某某城市管理行政执法局辩称，一、被告根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条以及《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》规定，被告作为城区人民政府在城市管理方面行使相对集中行政处罚权的行政机关，主要职责之一是行使城市规划管理方面的法律、法规、规章规定的对未经规划部门审批的建筑物、构筑物或者其他设施以及不按规定的规划许可建设的建筑物、构筑物的行为，对违反城市规划编制单位资质管理规定的行为的行政处罚权。根据此批复，对辖区内违反城乡规划的建设行为，被告是实施行政处罚的执法主体，并未超越职权。
二、依照行政处罚法的规定，国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。从2005年柳州开展相对集中行政处罚权工作以来，被告一直是根据《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》第二条内容来进行行政处罚的。至于该批复是否得到国务院的授权，被告无法知晓。如果对被告执法依据的文件有异议，原告可以提起规范性文件的审查。
三、被告作出的行政处罚决定程序合法、事实清楚、证据确凿、适用法律规定正确，应依法予以维持。
四、补偿问题不属于被告职责范围。请求法院依法予以维持被告作出的行政处罚决定，并驳回原告的诉讼请求。经庭审质证，本院认定下列证据合法有效，并可以作为定案依据：被告提供的证据1-12，原告提供的证据1-2。原告提供的证据3-4无原件核对，且与本案无关联性，本院不予采纳。根据以上证据，
经审理查明，原告于1998年在×××路收费亭前300米建设砖木结构一层房屋，建设总面积为539.5平方米。原告的上述房屋建房时均未办理相关建设工程规划许可手续。2012年4月22日，被告对原告上述房屋涉嫌违法建设的行为进行了立案调查，经调查取证后，被告将该案材料报送柳州市规划局核实，2012年5月8日，柳州市规划局对原告涉案的房屋出具了“未经许可建设，同意责令限期拆除”的处罚意见。之后被告于2012年5月28日作出柳城管××规划告字（2012）第×××号《行政执法处罚告知书》并向原告送达该处罚告知书，告知原告如要求陈述或申辩，应在收到本告知书之日起二日内向被告提出申请，逾期不申请，视为放弃陈述、申辩权利。因原告拒绝签收，被告邀请柳州市××区××社区工作人员刘乙作为见证人在送达回证上签字，并拍照为证。2012年5月29日，原告向被告提交了申辩书。2012年6月4日，被告作出柳城管××规划行决字（2012）第×××号《行政处罚决定书》，责令原告自收到该决定书之日起二日内自行拆除上述建筑物，并于当日向原告送达该处罚决定书，因原告拒绝签收，被告邀请柳州市××区××社区工作人员刘乙作为见证人在送达回证上签字，并拍照为证。
原告不服该处罚决定书，向柳州市××区人民政府提起行政复议，柳州市××区人民政府作出决定，维持被告作出的柳城管××规划行决字（2012）第×××号《行政处罚决定书》。
原告不服，于法定期限内起诉至法院，要求判决撤销被告作出的柳城管××规划行决字（2012）第×××号《行政处罚决定书》。
本院认为，综合原、被告双方的分歧意见，本案的争议焦点是：1、被告是否具有认定与拆除违章建筑的行政主体资格；2、被告适用法律是否正确；3、被告作出处罚决定的程序是否合法。对于争议焦点1，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（桂政函（2005）220号）第二条第（二）项的规定，城市管理行政执法局的主要职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经规划部门审批的建筑物、构筑物或者其它设施以及不按批准的规划许可建设的建筑物、构筑物的行为的行政处罚权。该批复第二条明确规定了城市管理行政执法局的主要职责，赋予了城市管理行政执法局对违法建筑的认定和处罚的权限，被告有权对原告的违法建筑进行行政处罚。对于原告关于该批复没有得到国务院的授权，没有法律依据的主张，属于法律适用的问题，不属于行政诉讼调整的范围，原告可以向有权机关申请对其进行解释或者确认。因此，本案被告的行政主体合法，本院予以认定。原告关于被告不具有认定和拆除违法建筑的职权的观点，于法无据，本院不予采信。对于争议焦点2，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。原告主张其涉案的房屋在1998年已经建好并投入使用，已经过了法定的二年处罚期限，也不应该适用现行的城乡规划法，但是原告建设的房屋已存在多年，目前仍然存在，且至今没有取得合法的建筑许可手续，属于连续或者继续的状态，并没有终了，不能适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款关于二年的行政处罚期限的规定。因此，被告作出的行政处罚决定的法律依据适用正确，并无不当，也没有过二年的行政处罚期限。故本院对原告提出的上述辩解不予采信。原告未取得建设工程规划许可证建设的房屋属于违法建筑，不属于合法财产的范畴，依法不予保护。对于争议焦点3，被告依据其法定职权作出柳城管××规划行决字（2012）第×××号《行政处罚决定书》所认定的事实，有被告的现场勘验检查笔录、调查笔录、柳州市规划局行政处罚意见书等证据证实，事实清楚。被告在对原告作出行政处罚之前，依法对该案进行了调查、取证等程序，并向原告送达了《处罚告知书》及《行政处罚决定书》，告知原告享有陈述、申辩、申请复议及提起诉讼等相关权利，原告虽拒绝签收，但已在法定时间行使了申辩、申请复议的权利，其权利得到充分的保障，亦证实其知道被告作出的《处罚告知书》及《行政处罚决定书》内容。因此，被告对原告作出的行政处罚，程序合法。原告主张被告违反法定程序，无事实及理由，本院不予采信。
原告诉称的补偿问题，不属于本案调整范畴，本院不予处理。综上，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定作出《处罚决定书》，程序合法，适用法律法规正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，
判决如下：维持被告某某城市管理行政执法局于2012年6月4日作出的柳城管××规划行决字（2012）第×××号《行政处罚决定书》。案件受理费人民币50元（原告已预交），由原告陈某某负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区柳州市中级人民法院。
审 判 长 王擎晴
人民陪审员 朱 渺
人民陪审员 李 婵
二〇一二年十一月二十七日
书 记 员 李 建附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1、主要证据不足的；2、适用法律、法规错误的；3、违反法定程序的；4、超越职权的；5、滥用职权的。（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。